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从刑事诉讼的视角看《国家监察委员会管辖规定(试行)》亚博体育app网址著名亚博app官网

发布时间:2018-05-07 15:39:00


近期,中央纪委国家监委印发了《国家监察委员会管辖规定(试行)》,对职务犯罪案件管辖范围、管辖分工和协调等作出了规定,主要解决了一直以来尚不明确的职能管辖问题,但也留下了一些模糊地带。

一、关于国家监委职能管辖的争论

职能管辖又叫立案管辖,是指监察机关和公安机关、检察机关、审判机关之间,在直接受理刑事案件立案上的分工。它是由这几个机关的职权原则所决定的,公安机关在刑事诉讼中是专门侦查机关,大多数的刑事案件特别是重大、复杂的案件,都由公安机关管辖;检察机关是法律监督机关,由它受理司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的案件,监察体制改革前它还负责受理国家工作人员利用职务进行犯罪的案件,如贪污贿赂、失职渎职等;审判机关主要职责是行使审判权,它只能直接受理一些不需要侦查的轻微刑事案件;而监察机关是对监察对象职务违法和职务犯罪进行监督调查处置的专门机关。监察体制改革后,学术界对监察机关职能管辖的范围曾经有各种探讨和争论。

一种的观点认为,检察机关反贪、反渎两局转隶后,其查办的国家工作人员职务犯罪中的“贪污贿赂罪”(14个)、“渎职罪”(37个)和国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪(7个)的管辖职能,也随之转移到新的监察机关,因此主张监察委员会管辖的罪名为58个。

一种观点也是比较主流的观点认为,根据《监察法》的规定,监察机关对监察对象涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。很显然它包括了原由检察机关反贪、反渎两局查办的国家工作人员职务犯罪中的“贪污贿赂罪”(14个)、“渎职罪”(37个),同时也包括了原由公安机关经侦部门查办的非国家工作人员职务犯罪(18个)。但不包括国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪(7个),因此主张监察委员会管辖的罪名为69个。

还有一种观点认为,国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪中的报复陷害罪、破坏选举罪,不属于司法机关专门的司法活动中的犯罪行为,是监察对象滥用职权或行使公权力过程中的犯罪行为,与改革后的检察机关的法律监督职能不相符,应划归监察机关管辖为宜,因此主张监察委员会管辖罪名为71个。

上述三种观点各有其优劣,各大媒体都有刊载,但均未定论。

二、关于国家监委职能管辖解析

《国家监察委员会管辖规定(试行)》中规定了国家监委管辖88个罪名,主要由单独管辖的四大类和部分管辖的两大类组成。其中贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊四类55个罪名的犯罪案件由国家监委单独管辖;而公职人员在行使公权力过程中发生的重大责任事故和其他犯罪案件共计30个罪名,国家监委按照主体是公职人员、客观方面是行使公权力过程中这两个必备要件进行专门管辖,同时公职人员涉嫌贪污贿赂犯罪案件中的非国家工作人员受贿罪;对非国家工作人员行贿罪;对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪也是由国家监委专门管辖。这类似于原来的铁路、海事和军事等与专业部门有联系的犯罪案件,而监委的专门管辖是按人(公职人员)和事(行使公权力过程中)进行管辖。这88个罪名分别如下:

一是贪污贿赂犯罪案件(17个),包括贪污罪;挪用公款罪;受贿罪;单位受贿罪;利用影响力受贿罪;行贿罪;对有影响力的人行贿罪;对单位行贿罪;介绍贿赂罪;单位行贿罪;巨额财产来源不明罪;隐瞒境外存款罪;私分国有资产罪;私分罚没财物罪;非国家工作人员受贿罪;对非国家工作人员行贿罪;对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪。这17个罪名中,前面14个是原反贪局查办的贪污贿赂类犯罪案件。后边3个是原由公安机关管辖的案件划转而来,如果非公职人员涉嫌这3个犯罪的由公安机关管辖。

二是滥用职权犯罪案件(15个),包括滥用职权罪;滥用管理公司、证券职权罪;食品监管渎职罪;故意泄露国家秘密罪;阻碍解救被拐卖、绑架妇女、儿童罪;帮助犯罪分子逃避处罚罪;违法发放林木采伐许可证罪;办理偷越国(边)境人员出入境证件罪;放行偷越国(边)境人员罪;国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪;挪用特定款物罪;非法剥夺公民宗教信仰自由罪;侵犯少数民族风俗习惯罪;打击报复会计、统计人员罪;报复陷害罪。这15个罪名中,前面9个是原反渎局查办的案件划转而来,中间5个是公安机关管辖的案件划转而来,最后1个报复陷害罪是由检察机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪案件划转而来。

三是玩忽职守犯罪案件(11个),包括国有公司、企业、事业单位人员失职罪;签订、履行合同失职被骗罪;国家机关工作人员签订 、履行合同失职被骗罪;玩忽职守罪;环境监管失职罪;传染病防治失职罪;商检失职罪;动植植物检疫失职罪;不解救被拐卖、绑架妇女儿童罪;失职造成珍贵文物损毁、流失罪;过失泄露国家秘密罪。这11个罪名中,前面2个是由公安机关管辖的案件划转而来,后面9个是由原反渎局查办的案件划转而来。

四是徇私舞弊犯罪案件(15个),包括徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪;非法经营同类营业罪;为亲友非法牟利罪;非法批准征收、征用、占用土地罪;枉法仲裁罪;徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪;商检徇私舞弊罪;动植物检疫徇私舞弊罪;放纵走私罪;放纵制售伪劣商品犯罪行为罪;招收公务员、学生徇私舞弊罪;徇私舞弊不移交刑事案件罪;违法提供出口退税凭证罪;徇私舞弊不征、少征税款罪。这15个罪名中,前面3个是由公安机关管辖的案件划转而来,后面12个是由原反渎局管辖的案件划转而来。

五是公职人员在行使公权力过程中发生的重大责任事故犯罪案件(11个),包括重大责任事故罪;教育设施重大安全事故罪;消防责任事故罪;重大劳动安全事故罪;强令违章冒险作业罪;不报、谎报安全事故罪;铁路运营安全事故罪;重大飞行事故罪;大型群众性活动重大安全事故罪;危险物品肇事罪;工程重大安全事故罪。

六是公职人员在行使公权力过程发生的其他犯罪案件(19个),包括破坏选举罪;背信损害上市公司利益罪;金融工作人员购买假币、以假币换取货币罪;利用未公开信息交易罪;诈骗投资者买卖证券、期货合约罪;背信运用受托财产罪;违法运用资金罪;违法发放贷款罪;吸收客户资金不入账罪;违规出具金融票证罪;对违法票据承兑、付款、保证罪;非法转让、倒卖土地使用权罪;私自开拆、隐匿、毁弃邮件、电报罪;职务侵占罪;挪用资金罪;故意延误投递邮件罪;泄露不应公开的案件信息罪;披露、报道不应公开的案件信息罪;接送不合格兵员罪。其中的破坏选举罪是检察机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利类犯罪案件之一。

从这88个罪名的划转来源看,14个是原反贪局查办的贪污贿赂类犯罪案件,30个是原反渎局查办渎职类犯罪案件,1个是检察机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利类犯罪案件,13个是公安机关管辖的经济类或普通刑事犯罪案件。30个与公安机关共同管辖的犯罪案件中,29个是公安机关管辖的案件,1个是检察机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利类犯罪案件中破坏选举罪。

原检察机关管辖的渎职类犯罪案件和国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利类犯罪案件,分别有30个和2个划转给国家监委管辖后,分别还剩下徇私枉法罪、民事行政枉法裁判罪、执行判决裁定失职罪、执行判决裁定滥用职权罪、私放在押人员罪、失职致使在押人员脱逃罪、循私舞弊减刑假释暂予监外执行罪(7个)和非法拘禁罪、非法搜查罪、刑讯逼供罪、暴力取证罪(5个),共计12个罪名的案件,留给了检察机关进行管辖。这12个罪名的案件主要是由检察机关内设的民事行政监督部门、监所监督部门进行查办,体现了检察机关的法律监督职责。

三、监委管辖原则与刑事诉讼管辖原则的异同与困惑

1、监委管辖与刑事诉讼管辖原则相同的地方

一是级别管辖优先于地域管辖。该规定第三条规定“按照干部管理权限和属地管辖相结合的原则,实行分级分工负责”,也就是先按干部管理权限确定级别管辖,再按辖区确定地域管辖。刑事管辖同样是级别管辖优先,在确定级别管辖的前提下再按“犯罪嫌疑人工作单位所在地”确定地域管辖。

二是最初受理原则是确定地域管辖的重要原则。该规定第二十条中规定“几个省级管辖机关都有管辖权的案件,由最初受理的监察机关管辖”。必要时才由主要犯罪地的监察机关管辖,与刑事诉讼中司法机关的原则相似。

三是管辖争议的解决均是由共同的上级机关解决。四是管辖变通的原则基本相同。

2、监委管辖与刑事诉讼管辖不同的地方

一是确定级别管辖的标准不同。司法机关的级别管辖以案件的重大程度和影响范围确定,监察机关的级别管辖按管理权限确定。二是确定地域管辖的标准不同。司法机关的地域管辖以犯罪嫌疑人工作单位所在地为标准确定,监察机关的地域管辖以本辖区为标准确定。三是解决职能管辖合并的原则不同。在刑事诉讼中司法机关之间存在职能管辖需要合并时,是按承办辅罪的司法机关将案件并入承办主罪的司法机关的案件中去。而监委管辖规定第十九条规定一般应当由监委为主调查,其他机关予以配合的原则解决。当然也有例外,那就是该规定第二十一条规定的“在诉讼监督活动中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,由人民检察院管辖更为适宜的可以由人民检察院管辖”。

3、管辖原则不同带来的困惑

由于司法机关确定级别管辖的标准比较原则,而确定地域管辖的标准则很明确,因此司法实践中司法机关很少发生级别管辖与地域管辖相冲突的情况。而监察机关的级别管辖标准很明确,而地域管辖标准相对原则,就很容易发生级别管辖与地域管辖的冲突。比如中央垂直管理单位的工作人员涉嫌职务违法和职务犯罪案件,在刑事诉讼中一般由该单位所在地人民检察院立案侦查;而在监察调查中首先要按照管理权限确定级别管辖,对于非中央管理的局级及以下公职人员由中纪委国家监委派驻纪检监察组调查,但派驻纪检监察组更多侧重于日常监督,特别是中央垂管单位大量人员都在地方,由其调查和处置是否具备条件和能力?

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大为微分享转自“刑事正义”微信公众号


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